Proponowane przez resort obrony zmiany systemu kierowania i dowodzenia armią są zgodne z ustawą zasadniczą – uznali zgodnie prawnicy działający na zlecenie Biura Analiz Sejmowych. Nad projektem reformy pracują posłowie sejmowej Komisji Obrony Narodowej. Nowa ustawa ma zacząć obowiązywać od 2014 roku.


Opinie dla Sejmu przygotowywali: prof. dr hab. Zdzisław Kędzi i dr Antoni Rosta z Poznania, dr hab. Krzysztof Grajewski z Uniwersytetu Gdańskiego oraz prof. dr hab. Hubert Izdebski z Uniwersytetu Warszawskiego.

W obowiązującej konstytucji zostało ujętych pięć elementów dowodzenia armią. Są to: cywilna i demokratyczna kontrola nad Siłami Zbrojnymi (art. 26 ust. 2); zwierzchnictwo Prezydenta nad Siłami Zbrojnymi RP (art. 134 ust. 1), które w czasie pokoju sprawowane jest za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej (art. 134 ust. 2); istnienie Sztabu Generalnego Wojska Polskiego (art. 134 ust. 3); istnienie rodzajów Sił Zbrojnych (art. 134 ust. 3) oraz powołanie Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych na czas wojny (art. 134 ust. 4).

Największe kontrowersje budził konstytucyjny zapis, że „Prezydent Rzeczypospolitej mianuje (…) dowódców rodzajów Sił Zbrojnych”. Zdaniem przeciwników nowelizacji proponowane zmiany naruszają ten artykuł, bo ustanawiają dwóch nowych dowódców – generalnego i operacyjnego.

Prawnicy uznali, że podstawowym argumentem za uznaniem proponowanych zmian za zgodne z konstytucją jest fakt, że ustawa zasadnicza nie określa szczegółowej organizacji dowodzenia armią. Co więcej, wszystkie wymienione wyżej przepisy dotyczące wojska ujęte są w rozdziale opisującym uprawnienia Prezydenta. „Wykładnia art. 134 konstytucji musi zatem uwzględniać fakt, że jest to przepis kompetencyjny dla Prezydenta, a nie konstytuujący regulacje określające w sposób precyzyjny i jednoznaczny strukturę Sił Zbrojnych w Polsce” – czytamy w ekspertyzie dr. hab. Krzysztofa Grajewskiego.

Zdaniem autorów ekspertyz odrzucić należy także argument, że dowódcy generalny i operacyjny nie mogą być uznani za „dowódców rodzajów Sił Zbrojnych”, których istnienia wymaga konstytucja. W dzisiejszej strukturze armii istnieje stanowisko Dowódcy Operacyjnego SZ, równorzędne pozostałym dowódcom rodzajów Sił Zbrojnych. „Z tej perspektywy Dowódca Operacyjny Sił Zbrojnych już jest utożsamiany z dowódcą rodzaju Sił Zbrojnych, mimo, że dowodzi wojskami materialnie należącymi do różnych formacji czy rodzajów” – twierdzi dr hab. Krzysztof Grajewski.

Konstytucja nie mówi także nic o liczbie rodzajów sił zbrojnych, a jedynie wskazuje, że w przypadku dowódców musi ich być przynajmniej dwóch – poprzez użycie liczby mnogiej. Jej zapisy oznaczają „przyjęcie zasady niepołączalności stanowisk Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych, natomiast nie formułuje zasady niepołączalności stanowisk dowódców poszczególnych rodzajów”. Zdaniem prawników, gdyby ustawodawcy chodziło o rozdzielenie dowodzenia między różne osoby, w konstytucji powinien znaleźć się zapis jasno mówiący, że Prezydent mianuje dowódców poszczególnych rodzajów Sił Zbrojnych.

Co więcej, w przeszłości mieliśmy już do czynienia ze zmianami w zakresie liczby i struktury rodzajów Sił Zbrojnych. Odrębne Dowództwo Wojsk Specjalnych zostało powołane w 2007 roku, a więc już w czasie obowiązywania obecnej konstytucji. „Praktyka potwierdza zatem, że polskie prawo dopuszcza wprowadzanie w drodze ustawowej zmian w organizacji armii, polegających także na zmianie kryteriów tworzenia rodzajów Sił Zbrojnych” – pisze prof. Zdzisław Kędzia.

Drugim powodem wątpliwości była prerogatywa Prezydenta do mianowania Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych na czas wojny. W projektowanej reformie znalazł się zapis mówiący, że Prezydent, na wniosek premiera, miałby prawo w czasie pokoju wskazać osobę przewidzianą do powołania na to stanowisko. „Konstytucja RP nie wymaga tego, by mianowanie nastąpiło jedynie wtedy, gdy jest już „czas wojny” – wyjaśnia prof. Hubert Izdebski. Jego zdaniem obecne przepisy nie wykluczają nominacji w czasie pokoju, lecz na czas wojny (tzn. ze skutkiem wraz z jego rozpoczęciem).

Przepisy nowelizacji nie znoszą cywilnej kontroli nad armią, ani nie zmieniają nic w zasadzie zwierzchnictwa Prezydenta nad polskim wojskiem. Co więcej, zdaniem ich autorów, zmiana struktury MON, czyli podporządkowanie dowódców generalnego i operacyjnego bezpośrednio Ministrowi Obrony Narodowej jeszcze bardziej zwiększy cywilną kontrolę nad armią. „Jeśli dowodzenie Siłami Zbrojnymi w związku z ich potrzebami jest przenoszone na wyższy szczebel, tak jak to jest proponowane w projekcie, kompetencje Prezydenta do mianowania dowódców powinny odnosić się właśnie do tego wyższego szczebla” – twierdzi prof. Kędzia. Oddanie Prezydentowi prawa do mianowania dwóch najwyższych dowódców Wojska Polskiego, zdaniem cytowanych prawników, wypełnia konstytucyjną zasadę jego zwierzchnictwa nad armią.

Także przepisy zmieniające zasady funkcjonowania Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nie budzą wątpliwości co do zgodności z ustawą zasadniczą. Konstytucja tylko w jednym miejscu wymienia Sztab Generalny – oddając Prezydentowi wyłączne prawo do powołania jego szefa. Jeżeli chodzi o jego strukturę, zadania i miejsce w strukturze resortu obrony, to kwestie te regulowane są ustawą. Proponowane zmiany w żadnym stopniu nie odnoszą się więc do zapisów konstytucji.